为了稳经济、防风险，地方政府持续加大专项债券发行力度，推动这一债务余额快速攀升，在今年首次站上40万亿元台阶。根据财政部最新披露数据，截至2026年5月末，全国地方政府债务余额约58.2万亿元，其中专项债务约40.3万亿元，一般债务约17.9万亿元。
地方政府专项债务主要源自地方发行的专项债券，其核心逻辑是支持有一定收益的公益性项目，用项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，纳入政府性基金预算账本，因此不计入财政赤字。专项债自2015年启动发行，用了11年多时间便突破40万亿元，逼近中央政府国债余额水平。在稳增长压力较大和优化政府债务结构的当下，巨额的专项债务风险几何、未来何去何从，成为市场关注的焦点。
专项债为何暴增
为堵住地方政府违法违规融资“后门”，2014年修订的预算法打开了地方政府发行债券融资的“前门”。在赤字约束下，这一地方债“前门”大开的核心，正是专项债券。
一方面，2015年地方政府首次发行新增专项债券，规模接近0.1万亿元，此后快速攀升，2026年新增专项债券规模安排达4.4万亿元，是2015年的44倍。另一方面，为化解隐性债务风险，中央通过发行政府债券置换存量隐性债务，主要依托专项债券实施。仅2024年至2028年，地方政府就将合计发行10万亿元专项债券来置换存量隐性债务。
粤开证券首席经济学家罗志恒分析认为，目前中国政府债务结构呈现中央债务占比低、地方债务占比高的特征，央地债务占比约四六开；而地方债务中专项债务占比高、一般债务占比低，约七三开。这一结构是在经济发展、防范化解风险以及财政担当作为的过程中逐步形成的。
他指出，中国加入世贸组织以来，地方政府的积极性充分释放，推动城镇化、工业化和房地产快速发展，形成了“中央宏观调控、地方执行实施、地方举债扩投资”的经济发展模式，奠定了地方债务为主的格局。2015年新预算法实施后，专项债作为稳增长且不计入赤字的重要工具，在既要稳增长又要控赤字的背景下，形成了“控赤字、扩专项债”的格局。同时，近年来地方化债选择以专项债作为主要置换工具，也使庞大的隐性债务转化为专项债务余额的增长。
政府债务专家、上海财经大学财税投资学院教授毛捷表示，专项债在稳投资和保就业方面发挥了积极作用。以产业园区专项债券为例，2019年至2025年该类专项债对应的投资项目数量达28503个，投资金额占专项债投资总额的比重为28.2%，始终占据专项债投向领域的首位，对加快构建现代产业体系、扩大有效投资起到了重要支撑作用。据其测算，2019年至2024年间，所有专项债项目完工并投入运营后，预计可直接提供约731万个就业岗位。
风险可控但有隐忧
专家普遍认为，目前地方政府专项债务风险总体安全可控。根据财政部披露的2026年中央财政预算，截至2025年末，地方政府专项债务余额约37.3万亿元，按剩余平均期限10.5年测算，年均到期还本规模约3.6万亿元。参照2025年地方政府性基金预算收入约6.4万亿元，专项债务到期还本保障倍数为1.81，偿债保障能力尚可。
但隐忧同样存在。专项债偿债资金主要来自地方政府性基金预算，受楼市低迷影响，地方土地出让收入连续多年大幅下降，一定程度上加大了偿债压力。数据显示，2020年末专项债务到期还本保障倍数为5.27，到2025年已降至1.81。
此外，官方披露的问题还包括：部分地方政府过度包装专项债项目、收益预期“注水”；部分资金闲置或被挪用；部分项目收益不及预期甚至没有收益；项目资产管理和偿债资金收缴不严格等。罗志恒认为，专项债当年新增规模和余额的扩张，与项目收益持续下降形成矛盾，专项债一般化以及收益难以覆盖债务本息的矛盾愈发凸显。
中央财经大学教授温来成表示，目前专项债务规模较大，接近国债水平，平均年限已延长至约12年，不少地方通过借新还旧偿债，因此专项债务风险更多将体现在中长期。毛捷补充道，部分项目偿债资金归集不足，既存在“收益等偿债”的错配，也存在“偿债等收益”的空档，导致专项债本金偿还越来越依赖发行再融资债券。2026年前5月，地方政府债券到期偿还本金中，主动偿债比例不足15%。
降低专项债占比成方向
针对专项债存在的诸多问题，从中央到地方已从完善制度、强化管理等多层面入手。2024年底国务院办公厅发布相关意见，实施投向领域“负面清单”管理，拓宽投向；允许地方依法调度其他项目专项收入、政府性基金预算收入等偿债，化解潜在风险；开展“自审自发”试点，提高发债效率、压实省级责任。
毛捷认为，“自审自发”改革实施以来，试点地区发行节奏明显加快，单只债券打包项目数量下降，项目类型泛化有所收敛，市场对专项债券项目属性和偿债风险的识别能力有所增强。
对于未来方向，2025年9月公开的《国务院关于2024年度政府债务管理情况的报告》已明确要求，逐步优化一般国债、超长期特别国债、地方政府一般债券、专项债券规模结构。罗志恒建议，短期仍应保持专项债足够规模用于经济建设，但中长期有必要逐步提高国债比重、降低地方债比重，同时降低地方债中的专项债比重，更好发挥国债和地方一般债的作用。2025年新增政府债务规模中国债占比约56%，说明国家已在提高国债比重，未来还要大幅提高，并推动从“先定额度再找项目”转为“项目储备决定专项债额度”。
毛捷建议，未来应推动专项债从“投资于物”转向“投资于人”，重点投向农业科技推广、医养一体化、托幼和职业教育等既能拉动有效投资、又能提升人力资本的领域；同时完善资产登记管理制度和偿债资金归集机制，分类完善偿债安排。温来成则表示，对于建设必要性强的项目，可考虑降低专项债项目收益覆盖融资成本倍数，通过一般公共预算资金弥补缺口，减少地方对项目收益的“注水”冲动，同时稳步推动公用事业领域价格改革。
